12月31日，《解放日报》刊发上海高级金融学院副院长、金融学教授朱宁的专访报道，中国需要一个什么样的金融监管体制？这是最近政产学界热议的话题。对此，朱宁教授指出，统筹协调监管，针对的是近年来中国的分业监管现状，这是最高层首次明确中国金融监管体制的改革方向。
最高层为何要提改革金融监管体制
中国需要一个什么样的金融监管体制？这是最近政产学界热议的话题。
今年11月，国家主席习近平就《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》起草的有关情况，向中共十八届五中全会作说明中表示，要坚持市场化改革方向，加快建立符合现代金融特点、统筹协调监管、有力有效的现代金融监管框架，坚守住不发生系统性风险的底线。
“统筹协调监管，针对的是近年来中国的分业监管现状，这是最高层首次明确中国金融监管体制的改革方向。”上海高级金融学院副院长朱宁教授日前在接受本报记者专访时这样表示。
那么，为何要说改革金融监管体制？金融监管体制改革的核心问题是什么？改革难点在哪里？是“一行三会”合并成为“超级金融机构”，还是成立类似金融稳定委员会这样的统一机构？
混业经营与互联网金融要求改革
所谓的中国的“一行三会”，是指中国人民银行、银监会、证监会和保监会。“过去10多年，‘一行三会’的监管框架是按照监管对象来划分，就是分业经营监管框架。”朱宁说。如银监会监管银行、信托公司、资产管理公司、金融租赁公司、小贷公司等；证监会监管券商、基金、期货等；保监会监管保险公司、保险代理等。但如今，“金融混业经营与互联网金融的发展态势，对传统金融监管体制提出了挑战”。
第一，在金融业务相对单一时，分业监管框架能够发挥很好的作用；但近年金融混业经营成为趋势，如银行可以控股基金、券商和保险公司，保险公司旗下可以有证券、基金和银行。朱宁说，分业监管已经无法满足现在的监管需求，出现了“监管重合”与“监管过度”的现象。
比如，对有些金融业务，多个金融监管机构都进行监管。央行曾对“哪些业务由哪家监管机构监管”、“哪家监管机构进行配合”，有详细讨论，但在实际监管中，对金融机构的监管重合还是存在。像平安集团旗下有银行、有保险公司，要同时受到银监会、保监会两个监管机构的监管。但两个监管机构监管并没带来“1+1>2”的作用。本来，一个监管机构可以全面了解到平安旗下各个条线的业务；但两个监管机构；反而更多只关注与自己相关的那部分业务，而不能关注到各个业务相互之间的联系与影响。
再如，分业监管框架下，监管机构倾向于把业务分得很细。这样，监管机构就成为这个细分市场的绝对权力者，有时甚至会制造出一些增加自己权力的监管，这就是监管过度。以信托为例，信托目前在银监会监管下，银监会从防范银行业风险角度，制定了一些制度对其进行监管，但没有考虑到会对其他相关领域产生影响，同时银监会的决定也会对信托的行业发展产生非常大的决策影响。
第二，近年来，随着互联网技术与平台的发展，涌现出很多金融新业态，对金融监管提出更高要求。“互联网金融本身是新业务，处在野蛮生长阶段，却没有面临相应监管，出现了‘监管套利’现象。”朱宁说。
如果是传统机构从事此类业务，要面临监管，承担一定监管成本；但现在很多互联网金融不在监管范围内，它们从事了与传统金融机构一样有风险的业务，却没有面临相应的监管，这种情况就是市场上的“监管套利”。更重要的，有些没有受到监管的互联网金融业务，可能会导致系统性金融风险。
股市调整反思金融监管
实际上，“一行三会”并非没有协调管理机制。记者查阅有关资料发现，在历史上就至少有过金融协调监管机构与联席会议这样的协管机制。不过，业界普遍认为，这样的协管机制起到的作用不大。
“当金融市场相对简单时，主要由央行牵头监管，随着金融行业的发展，有了分业监管的趋势，这是当时金融发展阶段所需要的。后来，为了加强‘三会’的联系，开始由央行牵头，对重大问题进行监管和处理。随着行政级别的调整（最初人民银行是正部级，‘三会’是副部级，后来“三会”也调整为正部级），央行进行协调的难度增大。”朱宁认为，随着细分领域的增加，每个监管部门对各自监管领域有所考虑，各自监管目标与诉求不同。因此，很多应该协调的领域并没有达成共识。
如，一直没过发展起来的债券市场，就处于“五龙治水”的监管格局。“债券市场面临五个监管机构——财政部、央行、发改委、证监会、银监会。牵扯到市场发展或监管权力划分时，虽然有协调机制，但各个机构有各自利益涉及其中。这不利于市场发展，也浪费很多协调成本。一些重大问题往往最后要经过国务院办公室，要通过国务院领导下决心，才能推进这种改革。”
今年6月，A股遭遇大幅震荡，再次暴露出现行金融监管框架下监管协调的不尽如人意。“十三五”规划说明中指出，近期资本市场的剧烈波动，说明现行监管框架存在着不适应金融业发展的体制性矛盾。
朱宁分析，在股市上涨过程中，证券监管部门与银行监管部门之间，对于股市上涨的环境与背景就缺乏相同看法，尤其对场外配资的力度与速度缺乏足够的估计。“银行监管部门可能有场外配资的相应信息，证券监管部门没有充分意识到所面临的风险，信息没有在部门之间进行有效沟通，因此证券监管部门很难确定市场是不是应该有更大涨幅，或者是否应该涨得这么快。”
在市场下跌过程中，证监会可能更多关注下跌会对证券市场产生什么风险，但更大的风险，可能在银行等其他金融机构、在实体经济。各个监管部门对下跌会产生什么风险，没有一致的认识；对于救市到底是提供流动性、维持点位，还是防范系统性风险，也没有达成一致目标。因此，在救市手段、力度上均出现误解，延误了最佳时间，一度导致市场信心受挫。
其实，在国外也有类似的情况。朱宁说，美国在1987年股灾后，由美国国会牵头出具了一份股灾研究报告。报告称：美国现货市场与期货市场存在两个不同的监管机构——美国证监会与期货交易委员会，两者之间缺乏相互协调，导致两个市场风险相互外溢，这是1987年股灾中指数短时间大幅下跌的重要原因。在2008年金融危机中，美国房地产市场受到美联储与央行监管比较多，而CDS（信用违约互换）市场主要处在美国证监会监管下，两者信息缺乏协调是金融危机爆发的原因之一。
改革现行金融监管框架的难点
改革现行监管框架以适应当前金融发展局面，并非新鲜话题。早在2013年的全国两会期间，民建委员已有改革现行监管模式的提案；后来，人大代表唐双宁、马蔚华等也提议修改金融业分业监管体制的《商业银行法》，当时媒体还热议了“金融大部制”改革，但后来都没有了下文。
那么，改革现行金融监管框架的难点在哪里？
在朱宁看来，金融监管体制改革中至少有三个难点需要突破。第一，监管者自身能力要有较大的突破。
在分业监管模式中，由于业务比较单一，监管者容易控制自己领域风险；目标比较清晰，监管者比较容易把握。但在混业监管模式中，监管者不但要了解自己的业务，还要扩展自己监管主体范围，对金融的了解与风险的意识要求也提高了，这对监管者能力提出了更高要求。同时，监管范围扩大、情况复杂很多，对监管者提出了提升综合协调管理能力的要求。
第二，改革中要保证将已有经验与信息体系结合在一起。
在“一行三会”框架中，信息共享比较缺乏。从“一行三会”的部门之间，从中央部委到地方具体职能部门之间，信息传递相对缓慢。从金融稳定角度看，信息时效性是很重要的。因此，在改革中，要注意到信息合并与共享的问题。在2008年全球金融危机中，雷曼兄弟破产正是因为美国财政部与美联储、美国国会与美联储，美国监管机构与英国监管机构等之间没有形成很好的沟通，延误了阻止危机发生的时机。
第三，要突破权力与条块分割的篱笆。
监管机构要由原来对整个行业的规划、发展、审批都有绝对权力的主体，转换为服务的提供者，这对各个监管主体职能转化与服务意识提出很高要求。现在，在金融领域的审批中，如银行的发起和设立等，涉及很大权力，权力的背后有强烈的寻租空间。因此，改革应将金融监管机构的主要功能转到维护金融稳定、防范金融风险上，而不再是关注权力的分割、利益的分割等。
尊重市场规律应是改革方向
现行金融监管框架如何变？目前有个多个版本的讨论意见，大致可以归结为两类：一类是由于央行的最后贷款人角色，可以借鉴美联储的经验，由央行承担统筹协调的职责，并将系统性重要机构纳入央行监管；另一种则借鉴美国成立跨部门的“金融稳定监管委员会”的经验，在国务院层面建立金融监管协调委员会。
朱宁认为，无论具体采取何种“版本”，建议有三个改革思路要遵循。
第一，要处理好金融与实体经济协调发展的关系。“现在无论是什么版本的改革，更多是从预防金融体系内的风险来考虑。这个思路是对的，但还应该考虑到金融与实体经济的关系。”
央行主要功能之一是制定货币政策。而货币政策具有天然倾向于确保增长而对通胀与金融稳定关注不足的特点。因此，货币政策与金融稳定应该是相对独立的制定过程，或者说，货币政策应该由保持相对独立的央行制定。央行的货币政策与外汇管理功能一定要保持相对独立，其他的功能，包括宏观审慎监管、确保金融稳定等可以与“三会”的功能有所合并。
第二，尊重市场规律、发挥市场主体作用是监管方向。在欧美等成熟市场，所谓金融监管者往往是制定规则和维护规则的“看门人”。但在国内，说到金融监管，则意为监督和管理，现在金融监管机构更多承担的是管理的职能。管理，就意味着大多不是按照市场规律办事，而是根据行政管理的便利性与权力的威慑力来达成。朱宁认为，改革思路要尊重市场规律，发挥市场主体作用、维护市场规律。当然，里面存在微妙的平衡。一旦出现系统性金融风险或流动性缺失时，金融监管机构还是要推出风险防范的措施。
第三，金融监管要准许“优胜劣汰”。现在金融行业的很多问题，在于劣质板块与企业长期存在并受到监管者保护。从长远来看，这非常不利于金融发展与进一步化解金融风险。在控制住系统性金融风险情况下，金融监管机构一定要允许企业破产、投资产品违约、金融机构倒闭等。应该逐渐让市场扮演风险识别和定价的角色，可控地释放出金融系统性风险。
英美金融监管改革可借鉴
放眼全球，以金融监管改革应对金融领域的变化也是一种趋势。
“2008年全球金融危机暴露出欧美等发达国家在金融监管方面都存在问题。”朱宁说，一方面，金融监管机构的信息共享非常缺乏；另一方面，在应对金融危机中，同一国家内部不同监管机构之间、不同国家的监管机构之间的相互协调普遍存在问题。与此同时，金融创新与互联网等技术发展迅速，再加上全球各国经济一体化，全球金融之间的联系越来越紧密，一旦发生危机会在全球迅速传导。因此，在全球金融危机后，欧美等发达国家对金融监管都有所反思。
2008年金融危机后，英美等发达国家都进行了金融监管体制的改革，英美形成了最有代表性的两种监管模式，这两种模式也被国内学者常常提起。
在英国的监管改革中，货币政策和宏观审慎监管由英格兰银行、中央银行与金融稳定委员会分管，它们之间有合作协调。在美国的监管改革中，美联储一方面扩张了监管职能，另一方面在保护消费者权益方面增加了一些新的职能，即从实体经济与金融维护市场的角度，做好金融监管与协调者的角色。
朱宁认为，英美金融监管改革各有各的思路，但其中有些考虑是一致的，包括加强监管部门之间的联系、加强金融监管与实体经济、防范金融风险之间的协调等。此外，英美对金融监管在人员划拨、机构设置与预算上都有一定倾斜度。这些都值得中国金融监管改革借鉴。
发布时间：2015-12-31
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