5月20日，《财经》杂志刊登我院副院长朱宁教授专栏文章《警惕中国式财政悬崖》。

中国各级政府的总债务有可能远高于官方统计的水平。如果属实，这将给中国的财政可持续性带来极大的不确定性。

凭借高速的经济增长并坐拥世界最高的外汇储备，中国政府恐怕是最不会被人担心财政可持续性的政府之一了。

不仅如此，中国政府目前的财政状况似乎相当好。在全球所有主要经济体中，中国政府的资产负债状况属于最健康的。其国有企业的总资产达53.3万亿元（其中，27.9万亿元属于中央政府，另外25.5万亿元属于地方政府），外汇储备总量在2012年突破了3万亿美元大关。在静态条件下，中国政府的资产能轻松偿还其全部负债。

此外，中国各级政府的财政收入在过去十年增长迅速，这使得大多数人都确信，即便中国政府真的出现财政困难，也将被经济增长所化解。鉴于高储蓄率和高置业率，私营部门资金比较充裕，很可能能够承担老龄化的代价。这可以为中国政府分忧，让它集中精力处理自身的债务问题。最后，快速增长的国内资本市场有可能在未来几年进一步增强中央和地方政府的借债能力。

然而，随着其经济增长放缓、经济增长模式转换，我们势必要重新审视中国政府未来的财政可持续性——情况是不是要发生变化了？

2012年：转折点？

2012年，中国政府的财政收入同比增长了12.8％，达11.72万亿元。与此同时，全年财政支出增加了15.1％，至12.57万亿元。

有两种模式值得注意。首先，中国2012年财政收入和支出的增速均远低于2011年（分别为24.8％和21.2％）以及过去十年中的大多数年份。其次，财政支出的增长大大超过了财政收入的增长。财政收入增长放缓、财政支出增长加速的趋势正逐步形成。

尽管人们仍在争论，工业部门增长放缓是否是财政收入增长放缓的主要和结构性原因，但有一点已经很明显，即经济增长放缓是财政收入增长放缓的原因所在。2012年国内生产总值的增长率为7.8％，是过去13年来最低的，这使得许多人担心财政收入的增长是否也会相应放慢。

此外，人们还想知道，中国政府的财政收入经历了一段时间的超高速增长后，2012年是否可能成为该增长趋势的转折之年。

由于实行了遏制房地产的政策，2012年全国土地出让金收入为2.69万亿元，比2011年的3.15万亿元减少了14.6％。随着住房市场的走向更加扑朔迷离，目前尚不清楚地方政府的财政状况在2013年是否将有所改善。按绝对值计算，中国的住房价格已经高于许多发展中国家，而就租售比和房价收入比而言，中国的房价已经处于全球第一梯队，因此，地方政府不大可能以更高的价格拍卖更多土地，以大幅提高财政收入。

政府支出的速度未来很可能大幅加快。由于中国政府承诺改善社会福利，例如公共教育、医疗卫生、环境保护等，必要的政府开支必然会相应增加。

减速综合症

财政收入增长放缓将引发一系列问题，其影响将超出经济学范畴。

据国家统计局的数据，中国家庭收入占GDP的比例在1985年约为56％，到2010年已降至约40％，远低于大多数发达国家50％－65％的水平（数据来源：世界银行数据库）。

随着家庭收入增长放缓，私营部门内部的收入分配不均将更加凸显，并引发对目前税收和财政制度的不满和失望。中国人力资源和社会保障部的官方报告显示，中国10％最富裕家庭的年收入是10％最贫困家庭年收入的65倍；同国际趋势类似，企业管理人员与企业普通员工10％间的收入差距在迅速扩大，使得年轻一代日益不满。

同时，政府自身也面临挑战。随着资源减少，增加投资与提供社会福利之间的平衡难度将大大提高。虽然某些领域的公共支出在2012年实现了快速增长——教育支出增长了28.3％，达到4667亿元（占国内生产总值的4.08％），保障性住房支出增长了16.4％，至4446亿元——还有一些其他领域也需要类似的增长。随着财政收入增长放缓，政府要么放缓财政支出增长，要么承担财政赤字。

中央政府已经开始着手扩大财政赤字，以弥补财政支出上升形成的缺口。2012年，中国的财政预算赤字维持在8000亿元，约占同年国内生产总值的1.5％，保持在欧盟提出的3％这个“安全范围”内。

另据中国新闻通讯社称，2013年的财政赤字预计将在2012年的基础上增加约50％，达到1.2万亿元。虽然目前中国的财政赤字规模不大，但如此高速地增长肯定会令人侧目，令投资者忧心。

地方债务挑战

雪上加霜的是，中央政府无法控制自身所有财政问题，因为其中许多问题源自地方政府。尽管《预算法》禁止地方政府发债，许多地方政府还是大肆举债，以提供基本的福利和基础设施，或刺激地方经济。

在2009年－2010年的财政刺激和信贷扩张期间，地方政府的举债规模之大前所未有，其中大部分是通过表外融资平台为基础设施项目提供资金。土地出让金、税收收入以及上级政府拨款是地方政府财政收入的主要来源。

对许多地方政府而言，土地出让金占到财政收入的一半以上。

随着对房地产业遏制政策的出台，许多地方政府未能实现财政收入增长。同2011年29.1％的增速相比，地方政府财政收入在2012年仅增长了16.2％。为了平衡收支，许多地方政府愈加依赖自身融资平台。融资平台的财务风险增大、违约率攀升，因而不得不提高融资利率。

据估算，地方政府债务总额在2012年约为12.77万亿元，相比之下，2011年的总额为10.7万亿元（年增长率约19％）。总共有3万亿元的地方政府债务将在2013年到期，约占2013年地方政府预计财政收入的50％。在这种情况下，债务展期和再融资虽然成本高昂，但对许多地方政府而言却是唯一可行的解决方案。

然而，许多地方政府似乎并不担心。因为地方政府本身没有独立的资产负债表，因此他们并不对自身融资行为负全责。事实上，中央政府在为地方政府进行隐性信用背书。

社保缺口堪忧

较之上述问题，社会保障资金缺口，仍然是影响中国政府财政稳健的最大的不确定因素。

社保体系的资金缺口将随着中国人口的迅速老龄化快速扩大。负债总额有朝一日可能会超过国有企业的资产总额，而后者正是中国政府的最重要资产。

由于现行的独生子女政策导致人口老龄化加剧，以及经济增长进一步放缓，目前的社会保障体系可能会危及中国政府的财政可持续性。据社保基金当局称，由于社保体系存在资金不足这一潜在问题，中国可能很快不得不考虑推迟退休年龄，即退休人员能开始领取社会保障金的年龄。

即便按照官方数据，很多省级社会保障基金也都存在资金不足。有些专家估计，即便中央政府社会保障资金也未能很好地顾及到人口统计学特征以及经济状况的不确定性。社保体系资金不足不光可能带来经济不确定性，还可能对中国造成深刻的政治不确定性。

国际投资银行近期一些研究显示，中国政府的总债务占自身GDP的50％－120％，远高于官方统计水平。如果这些研究属实，上述因素将给中国政府的财政可持续性带来极大的不确定性。

潜在解决方案

在经济仍保持稳步增长的情况下，中国政府仍然有足够的时间来准备，以应对其财政稳健性面临的挑战。

举例来说，中国必须推动其经济增长模式从投资驱动型转变为消费拉动型。值得注意的是，固定资产总投资对GDP的贡献率从2000年的33％左右急剧攀升至2011年的约65％。而与此同时，家庭消费支出对GDP的贡献率从2000年的约40％降至2011年的约34％，远低于60％的世界平均水平（数据来源：世界银行“世界发展指数”）。

有一个因素可能在此转型中发挥了格外重要的作用。多年来，房地产开发投资总额对GDP的贡献率几乎增加了2倍，从大约十年前的5％增至2012年的15％。随着时间推移，中国必须不再依赖房地产行业拉动经济增长，不再一味靠卖地来带动财政收入增长。

财税体制的进一步改革也很关键，这不仅关乎财政收入和支出平衡，还关乎政府承诺的保障社会福利和民生，以及缓解财富分配不均。2013年一季度，财政收入仅增长了6.9％（数据来源：财政部），增速远低于去年。

金融部门的改革深化以及资本市场的发展，也将有助于提高政府举债能力，并有助于积极监督政府财政决策。随着企业和市政债券市场的发展，地方政府及其融资平台将有机会光明正大地从公开市场筹集资金。参与正规的资本市场不仅将为地方政府提供它们急需的融资机会，还将有力地激励地方政府维持增长和财政稳健。

随着财税体制改革和资本市场发展，中央政府最终可能与地方政府“撇清关系”，至少在平衡预算和财政可持续性方面是如此。

最后，各级政府必须在工作中减少偷懒和浪费，而国有企业必须提高自身的经营效率和投资回报。关于摆脱经济困境，中国古语有云：“开源仍需节流。”

警惕中国式财政悬崖