3月18日，《财新》杂志刊发我院副院长朱宁教授的采访报道，他表示，很多人担心中国的地方政府也会出现债务违约乃至“财政悬崖”的问题。

平台融资寻找新出口

地方融资平台注定要继续担当中国金融市场和基建投资的主角。

将商业银行对地方融资平台贷款限制在目前9.3万亿元的大盘子中，这一政策看上去并无变化。

继去年发布《关于加强2012年地方政府融资平台贷款风险监管的指导意见》（下称12号文）后，银监会2013年再出新规，发布《中国银监会关于加强2013年地方政府融资平台贷款风险监管的指导意见（讨论稿 ）》（下称《意见》），规定各银行业金融机构要遵循“控制总量、优化结构、隔离风险、明晰职责”的总体思路，以政策不变为基调，以降旧控新为重点，以风险缓释为目标，继续推进地方政府融资平台贷款风险管控工作。

该文件和去年12月财政部、发改委、央行、银监会四部委针对地方政府联合下发的《关于制止地方政府违规违法融资行为的通知》（下称463号文）一脉相承，做了新增贷款不能采取回购、政府担保等形式的衔接式规定。

2013年3月13日，央行行长周小川在“两会”新闻发布会上指出，对地方政府融资平台的风险需要量化分析，目前相当大一部分是市政基础设施、市政公用设施等项目型贷款，有稳定的现金流，相对安全。他称只有20%左右的公益性平台贷款项目本身没有收入来源，比较容易出风险。

周小川认为：“一方面要高度重视风险，另一方面也要看到中国在城镇化进程中，一些地方政府没有合适的融资渠道，金融市场还应该考虑通过改革、通过引进新的金融工具、通过规则的制定和调整，来使得一些有综合收益或者有社会效益的项目融资能够获得金融市场和金融服务的支持。若能这样的话，既可以在未来减少地方政府融资平台这种方式所隐含的风险，又能够创造出一些支持中国现阶段发展，特别是城镇化所需要的融资。”

周小川此前也曾多次呼吁应允许地方政府用发行市政债的方式来进行阳光融资。

不过，由于2012年9月实施《预算法修正案》（草案二次审议稿）条文在修改中未能在地方政府发债问题上有推进，反而以10万亿元地方融资平台公司的存量债务为由，不给予地方政府阳光融资的自由，而被市场呼为“不作为”和“倒退”。这意味着，不管有多不完美，地方融资平台公司仍不得不继续成为地方融资的主要载体，并将继续2012年的势头，衍生出各种各样新的地方融资平台和融资方式。

中国社科院金融所金融研究室主任刘煜辉称，2012年已经形成明显趋势，“影子银行”的快速发展，已替代银行贷款成为支持融资平台新增融资的主要工具，信托、券商资管、城投债等多种方式都成为通道，2013年将集中迎来还本付息，财务压力将比较巨大，风险也相对纠缠。

主基调三年未变

给地方融资平台输血的主渠道仍是银行贷款。按照国家审计署2011年6月通过地方政府性债务审计报告公布的口径，截至2010年底，全国各地方政府的债务总额达10.7万亿元，其中银行借款占79%。

按照2013年3月7日银监会主席尚福林的表态，目前地方政府融资平台贷款规模为9.3万亿元，两年只增长了2%，总量规模得到了控制。

最近三年来银监会每年年初都会下文整顿，主基调都是控制地方融资平台的贷款总量，“降旧控新”，强调当年各银行年度信贷计划不得新增融资平台贷款规模。

2011年，银监会下发《关于切实做好2011年地方政府融资平台贷款风险监管工作的通知》（34号文）；2012年初，银监下发了12号文。

2013年的文件已近出炉。此次《意见》的发布，银监会针对地方政府融资平台贷款的规范延续了历年来“降旧控新”的宗旨，画出了两道具体的红线，各银行在年度信贷计划安排上不得新增融资平台贷款规模，融资平台贷款余额较2011年末不得增加；各银行应严格控制融资平台贷款占全部人民币贷款的比重，确保该占比不超过本行2012年末的水平。

面对这两条红线，一位商业银行高管表示“现在就已经完全能做到”，“对很多商业银行而言，即使有多余的贷款也不愿投向平台。效益好的地方政府，一般也就是基准利率。”

《意见》还规定，各银行要继续完善融资平台“名单制”管理信息系统，及时更新客户信息，并按季报送监管部门。《意见》明确要求，新增平台贷款要考虑平台的资产负债率，资产负债率超过70%的平台贷款不能超过银行平台贷款的35%，资产负债率超过80%的平台贷款要逐步压缩，不能超过银行平台贷款的15%。

对此，上述银行高管认为，这些政策短期内可能收效，但是无法解决根本问题。“现在的政策加速了地方政府脱责。脱责之后地方政府势必再新设平台，制造出各种各样新的融资平台公司用于融资。”

《意见》也重复强调了一些12号文中的既有规定，例如按照“全覆盖”“基本覆盖”“半覆盖”“无覆盖”对平台进行风险动态定性，按照“支持类、维持类、压缩类”进行信贷分类等。银行方面和城投方面人士均表示这些“都是老调重弹”。

《意见》要求，今年到期的地方融资平台贷款，需在4月15日前上报银监会还款日期、金额、资金来源安排等。如果发生问题，要求银行及早通报监管当局，和地方政府沟通，避免发生重大违约。

不过，自2010年地方融资平台的风险开始为各界关注后，如何切割地方财政和地方融资平台之间的风险关联，就成为政策重点。

2010年6月10日，国务院发布了《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发〔2010〕19号）（下称19号文），提出了对地方投融资平台清理、规范的要求；8月19日，财政部、发改委、央行、银监会共同下发《关于贯彻<国务院加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知>相关事项的通知》（财预〔2010〕412号），对19号文有关内容给出了进一步说明。

两份文件对地方政府融资做出了许多具体规定，例如“还款来源主要依靠财政性资金的公益性在建项目不得再继续通过融资平台公司融资”“地方政府不得以财政性收入、行政事业等单位的国有资产为融资平台公司融资行为提供担保”等。

2012年12月24日，财政部、发改委、央行和银监会联合发布463号文，可谓是对19号文的延续与补充。

463号文给之前存在的管理漏洞打上补丁，规定融资平台公司因承担公租房、公路等公益性项目建设，不得通过财务公司、信托公司、基金公司、金融租赁公司、保险公司等直接或间接融资。

463号文同时规定，地方政府不得以委托单位建设并承担逐年回购（BT）的方式举借政府债务；不得出具担保函、承诺函、安慰函等直接或变相担保协议；不得授权融资平台公司承担土地储备职能和进行土地储备融资等。

这次银监会对地方融资平台的《意见》也展现了对接463号文的思路。《意见》规定，新增平台贷款必须满足六大条件，一是借款人为非企业法人的，不存在以BT责任等方式举借政府性债务行为，法律和国务院另有规定的除外；二是不存在将公益性资产和不符合规定的储备土地作为资本注入的现象；三是借款人为企业法人的，其偿债资金来源中不包括储备土地预期出让收入，且未按照政府授权承担土地储备职能和进行土地储备融资；四是现金流全覆盖；五是抵押担保符合现行规定，不存在地方政府及所属事业单位、社会团体直接或间接担保，且存量贷款已在抵押担保、贷款期限、还款方式等方面整改合格；六是融资平台存量贷款中需要财政偿还的部分已纳入地方财政预算管理，并已落实预算资金来源。

一位城投公司人士认为，回购和担保等方式的确造成了一些地方政府过度举债，假如当地财力不足以偿还将造成系统性风险，因此这样的监管规定合情合理。

前述银行高管则认为，银监会规定地方政府不能担保和回购，此举使得银行原来认为可控的风险反而不可控了。“之前银行贷款给地方项目，如果银行不放心，可以让该地方人大出具承诺函。这笔贷款如果出了问题，可以找地方政府去理论。而现在地方政府不能开承诺函了，地方政府当然乐得不承担责任。”

地方财政悬崖？

前述城投公司人士认为，银监会的规定再次强调了2013年将继续限制银行对地方融资平台的表内贷款，意味着平台只能维持2012年的银行融资的规模。但这样一来，平台一定会继续大力发展直接融资工具。此次《意见》也要求建立全口径的融资平台债务统计制度。

“2010年之前，地方政府银行融资都是依托财政信用，财政名义上提供还款承诺，项目只要有前期的批文，一般银行贷款都会全部落实。2010年19号文要求项目自身要具有现金流来偿债，从那年开始，这些平台慢慢就转向直接融资。企业债、融资工具等都对平台敞开了门，平台直接融资由此取得了较大突破。我判断，银监会的这次规定让银行贷款这条路越来越窄，迫使各个平台直接融资的比重逐年上升。”该人士表示。

2012年这一趋势已经引起了外界的高度关注，信贷以外的其它各种融资渠道继续源源不断地为地方融资平台提供资金，原因是地方融资平台对利率不敏感，有钱就借，愿意付出较高成本。信政合作在2012年的新增在万亿元以上。城投债也在当年迎来了发行的新高潮。海通证券2013年1月13日发表报告认为，2012年底的地方政府债务余额大致在13.07万亿元，高于市场预期的12万亿元，占GDP23.7%，年均复合增长率为10.5%。

“预计地方财政收入增速存在下行风险，这使得地方政府偿债压力依然不小。”海通证券在报告中表示。

上海交通大学上海高级金融学院副院长朱宁表示，很多人担心中国的地方政府也会出现债务违约乃至“财政悬崖”的问题。

2010年以来，舆论集中在地方融资平台风险，同时人们也承认，地方政府融资平台的作用一时无法被取代。“地方政府有政绩考核，要改善城市面貌，要改善人民生活，如果没有融资平台，资金从哪里来？目前财政收入是不足以投入这么大规模的基础设施项目的。” 前述城投人士表示。

但地方融资平台的最大问题，是无法真正全面地反映地方政府的收支、债务的真实规模和相应的资金来源，风险实际被层层切块打包，被操纵的空间太过巨大。

中国科学院副院长李扬指出，城镇化需要大量金融支持，但现在的金融市场、工具、机构和政策都不支持城镇化，地方政府因为承担城镇化具体任务，就用地方政府融资平台这样一种违规的方式为城镇化筹集资金。处理地方政府融资平台问题的过程中，中央还是保持了非常冷静的态度，没有一刀切要叫停，而是采取很多分类解决办法，这些解决办法预示了我们适应城镇化需求所应推行的金融改革。

财政部财政科学研究所所长贾康建议，应当让阳光融资逐渐登堂入室，替代地方融资平台的负债。国家应对地方政府发债进行管理，而不是禁止地方政府自行发债。“未来应通过阳光融资和透明的、受公众监督的、规范的、有利于控制风险的地方债，去置换、替代地方政府融资平台和其他一些形式的隐性负债，同时保持地方政府作为融资主体可能通过融资发挥的正面效益。”

他也提到《预算法》的修订没有写入地方政府发债的阳光融资途径。“其实原来的预算法留下了地方政府可以发债的伏笔，即国务院予以特别批准。现在国务院已经给予特别批准了，但司法机关却不作为，这种情况很令人遗撼。”贾康表示。